在征地预公告发布，征收范围已经确定的情况下，经土地和房屋调查登记又发现了无证建筑，行政机关还能否继续作出责令限期拆除决定，按拆违程序对其施以惩处呢？这无疑是一个对实践领域颇有现实意义的问题，毕竟“以拆违促拆迁”的事情至今并不鲜见。本文，就结合吉林省长春市中级人民法院2019年作出的一则裁判做说明。

【参照借鉴城市房屋征收中的处置方式】

《土地管理法实施条例》并不是专门规范农村征地程序的法规，也没有对本文问题的直接答案。我们认为，我们不妨通过《国有土地上房屋征收与补偿条例》这一专管征收拆迁的法规来一探究竟。

它的第24条是这样说的：市、县级人民政府及其有关部门应当依法加强对建设活动的监督管理，对违反城乡规划进行建设的，依法予以处理。

市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理…

这一表述清晰无误的告诉我们两件事：

1. 对违反城乡规划的违建行为进行处理是有关部门的日常监督管理职责，而不是到了征收拆迁时“临时抱佛脚”的特有行为。

换言之，违建就应当发现一起，处置一起，而平时不管，都“攒”到要拆迁时一起管。

2. 对无证房屋的调查、认定和处理应在作出房屋征收决定前完成。其道理在于这部分房屋中有相当一部分可能被认定成违建，而违建是不予补偿的，这就会影响到即将启动的征收项目的补偿金额确定。

而在实践中，一旦征收项目启动，无证房屋也一并被划入到征收范围内。此时仍健在的无证房屋一般也不会再被作出限拆决定，而是依据征收补偿方案的规定明确不予补偿。最终，其会随着房屋的被征收而一并予以拆除。

【征地中的无证建筑处置：责令交出土地决定才是正解】

农村征地中的情形事实上也类似，征地项目启动前，走土地违法查处程序，由县级自然资源主管部门对违法占地类违建限期拆除，逾期不拆的申请法院强制执行。

而一旦征地启动了，涉案无证建筑也被纳入了征收范围内。此时则依据《土地管理法实施条例》第62条的规定，通过责令交出土地决定来实现对其的拆除。这样拆违和征收一并完成，只需要一个可能申请法院强制执行的行政行为，比较符合经济、高效的处置原则。

对此，吉林省长春市中院在前述裁判中指出：

集体土地征收程序启动后，对征收范围内未登记的建筑，包括抢建房屋，应依照《土地管理法实施条例》第45条（修订后即为第62条）“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征用（应为“收”）土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门（现为“县级以上地方人民政府”）责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”的规定处理。

征收是指国家基于公共利益的需要，依靠国家强制力为保障，运用行政权力，通过法定程序，给付法定补偿费用，强制性取得公民所有的财产的法律制度。

集体土地征收经协商无法达成补偿协议的，行政机关应当依法作出责令交出土地决定，在决定中对应予补偿以及不应补偿的建筑一并决定拆除。这样既能依法对征收补偿问题进行终局，又符合程序正当要求，彰显行政权威。

最后要提示大家的是，未经登记的建筑并不等同于违法建筑，这是反复强调多少遍都不为过的原则。对未经登记建筑应否给予补偿，通常由参与土地（房屋）调查登记的相关主体进行认定，并应在征地（房屋）补偿安置决定中予以体现。被征地农民对此不服的，应当依法享有申请复议或者提起诉讼的权利，法院也应当对这一问题进行实质审理。只有这样，才能在征收程序中完美维护被征地农民的财产权益，让“以拆违促拆迁”的算盘彻底打不响。