01 案情概要

案例一：

2016年9月26日，被告某区执法局检查期间发现某处兴建房屋，且相关施工方未能提供相关的报建审批文件，故被告发出《询问通知书》后进行拍照并发出《责令期限改正通知书》，责令立即停止违法行为。

2018年5月5日，执法局在原址检查时，发现原告何某建设有一间五层框架结构房屋，但仍未提供相关的报建审批文件或者产权证件。经核实，该房屋占地面积65.54平方米，建筑面积369.38平方米，已建成并投入使用。

2018年8月3日，被告某区执法局经调查后向原告作出了穗综番告字《告知书》并送达原告。

2018 年8月6日，原告向被告某区执法局提出《陈述申辩书》，要求撤销上述《告知书》。

2018年8月10日，被告作出答复称《告知书》事实清楚、证据充分、符合法律规定。并审查后作出《违法建设行政处理决定书》，认定原告未取得建设工程规划许可证，上述建设工程违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，已构成违法建设，且属于无法改正措施消除对规划实施影响的违法建设。依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，要求原告在接到该决定书之日起十日内自行拆除上述违法建设。

原告对上述决定书不服，于2018年8月13日向区政府申请复议。该府于同月14日受理后经审查，于10月9日作出《行政复议决定书》，决定维持被告作出的涉案处理决定。原告仍不服，诉至原审法院。

案例二：

2018年6月6日被告某区城管执法局发现原告李某涉嫌违法建设，该房屋建设未经规划部门许可。被告在2018年6月11日对原告发出《责令期限整改通知书》。

2018年6月14日，被告复查发现该处违法建设仍未拆除，再次向原告邮寄《询问通知书》、《责令限期改正通知书》。经被告查明无涉案房屋的产权登记信息，该房屋占地面积58.8平方米，建筑面积364.2平方米。

2018年8月1日，被告向原告作出《告知书》，2018年8月4日被告向原告作出《违法建设行政处理决定书》，要求当事人在接到本处理决定书之日起 3 日内自行拆除上述违法建设，逾期不履行的，将依法强制拆除。

原告对《违法建设行政处理决定书》不服，遂向原审法院提起行政诉讼。

02 法院审理情况

案例一：

原审法院认为:

1.原告未经城乡规划主管部门批准及领取《建设工程规划许可证》进行工程建设，且该违法建设经规划主管部门认定为属于无法采取改正措施消除对规划实施影响，故被告在调查并告知原告陈述申辩权后作出的涉案处理决定书所认定的事实清楚，适用法律法规正确，程序合法。

2.区政府在收到原告的复议申请后，依法予以受理并查明相关事实，在上述规定的期限内作出并送达涉案复议决定书，其复议程序合法。综上，原告要求撤销涉案处理决定和复议决定的请求，理据不足，原审法院不予支持，判决驳回原告何某的诉讼请求。

何某不服一审判决，向二审法院提起上诉。二审法院查明：

2017年11月，因某工程项目开工建设，涉案房屋被列入国有土地上房屋征收范围内。2018年8月10日，所在街道办事处已就涉案房屋的征收补偿与上诉人进行协商过程中认定涉案房屋属于违法建设，并作出涉案处理决定。同年9月30日涉案房屋未取得征收补偿即被强制拆除。

二审法院认为：

1.根据《广州市城市管理综合执法条例》第三条；《广州市违法建设查处条例》第四条第二款；被告确有对其辖区内的涉嫌违反建设规划管理的违法建设负有查处职责。

2.《广州市城市规划条例》第二十八条；第六十三条第（二）项规定，被上诉人某区执法局在执法中做出的责令立即停止违法为，定性准确，处理适当，上诉人对该通知不予理会，继续施工，该建成房屋属于无法釆取改正措施消除对规划实施影响的情形，由此造成相应损失应自行承担。

3.因涉案房屋在2017年12月已被纳入某工程项目的国有土地上房屋征收范围内，上诉人和政府相关职能部门就涉案房屋的征收补偿相关事宜正在进行协商。鉴于涉案房屋已被列入征收拆迁范围之内，应遵循政府相关征收拆补偿规定来处理涉案房屋的拆除和补偿问题。被上诉人于2018年8月10日作出涉案处理决定，以涉案房屋涉嫌违法建设为由进行立案查处，属于重复处理。

因此二审法院判决撤销原审判决及被上诉人某区执法局作出的涉案处理决定和被上诉人某区政府作出维持的被诉行政复议决定。

案例二：

原审法院认为：

1.根据《广州市违法建设查处条例》第四条第二款规定，被告具有对未取得建设工程规划许可进行建设的行为进行查处的行政职能。根据相关法律规定，案涉建设行为属违法建设行为，由于该违法建筑物违反城乡规划的事实持续存在，因此属于违法建设的继续状态。

2.根据《广州市违法建设查处例》第十八条规定，案涉建筑物应当认定为无法采取改正措施消除对规划实施影响的违法建设。被告在作出行政处理前，进行了调查，认定违法事实清楚，并依法告知原告享有陈述申辩的权利，程序合法。原告的诉讼请求缺乏事实和法律依据，原审法院不予支持，判决驳回原告的诉讼请求。

上诉人李某行不服一审判决，向二审法院提起上诉。二审法院认为：

根据已查明的事实，包括案涉房屋在内的某经济社村民住宅已在2017年9月被纳入政府土地收储和开发建设范围内，并在 2017年9月起开始了征收补偿签约工作。

鉴于案涉房屋已被列入征收拆迁范围之内，应遵循政府相关征收拆迁补偿规定来处理案涉房屋的拆除和补偿问题。被上诉人应知晓案涉房屋的上述情况，仍在案涉地块的征收补偿工作已开展8个多月，案涉房屋无人居住的情况下，以案涉房屋涉嫌违法建设为由进行立案查处，属于重复处理。

因此二审法院判决撤销原审判决及撤销被上诉人作出的《违法建设行政处理决定书》。

03 案件解读

1．征收情形中违法建设的认定程序

一般而言，房屋征收部门在作出征收决定之前就需要对征收范围内的房屋进行调查、认定和处理，对于认定为违法建筑的不予补偿，而对于合法建筑在具体实施过程中需要给予被征收人公平、合理的补偿。

也就是说，对于第一个案例中未能提供相关的报建审批文件的房屋，第二个案例中未经规划部门许可的房屋，相关部门在作出征收决定之前就需要进行认定，而并非是作出征收决定之后。

《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条有明确规定：

“市、县级人民政府及其有关部门应当依法加强对建设活动的监督和管理，对违反城乡规划进行建设的，依法予以处理。市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理……对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。”

此外，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十三条的规定市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。

由此可见，公告是告知被征收人的法定形式。故征收决定这一具体行政行为应自公告时生效，对于国有土地上违法建筑的认定和处理的时间节点，应确定为房屋征收决定公告之日，即国土土地上房屋征收中的违法建筑认定行为应在征收决定公告作出之前实施。

在上述两起案例中，上诉人和政府相关职能部门就涉案房屋的征收补偿相关事宜正在进行协商，由此可推定，相关部门对房屋征收已经发布了相关公告。发布公告的时间早于行政机关做出认定涉案房屋是违法房屋之前。

2．“重复处理”行为的认定

在两个案例中，法院提出涉案土地已被征收，被告作出拆违处罚属于重复处理。

关于如何认定为“重复处理”的问题，在2000年《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第一条提及到“重复处理行为”的有关表述，指的是行政机关根据公民的申请或申诉，对原有的生效行政行为作出的没有任何改变的二次决定，即没有形成新的事实或者权利义务状态。

在上述两案中，行政征收决定与责令限期拆除决定属两个不同的具体行政行为，也由两个不同的行政部门做出，因此被告作出责令限期拆除决定是否构成重复处理行为，在学理层面难免存在争议。

但行政机关对先前行政行为已确定的行政法律关系状态进行改变，如无事实和法律依据，则具有“重复处理”之嫌。

上述两案中法院的审理意见明确认为，两案被告在征收决定作出后仍进行违法认定，并作出责令拆除的决定，是对已确定的行政法律关系的“重复处理”，应当予以撤销。

3．涉案处理决定的行政行为相对人错误

从案件情况可知，涉案地块已经被纳入征收范围。

根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十三条规定，房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回。同时根据《物权法》第二十八条规定，涉案地块的房屋自征收决定作出之日起，其物权均收归国家所有。

上述两起案例中，原告对于房屋的所有权关系基于行政征收决定的作出而消灭，该建筑物的所有权即转归国家，被拆迁人只是原物权所有人，其不能随意处分该已发生物权变动的房屋，原告方对房屋的仅为合法占有关系。

就土地、房屋等不动产而言，转移占有与物权变动是两个完全不同的概念。征收单位此时产生对原告支付补偿款的债权关系，基于《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定，原告在获得补偿利益前有权继续合法的占有房屋。

而在两案例中，两案被告在征收决定作出后仍进行违法认定，并作出限期拆除决定，根据《民法典》第二百二十九条规定，因人民法院、仲裁机构的法律文书或者人民政府的征收决定等，导致物权设立、变更、转让或者消灭的，自法律文书或者征收决定等生效时发生效力。

此时原告已经丧失了所有权人的身份，其无法作为该涉案处理决定的行政行为相对人。

由此可见，对于征收范围内的违法建筑，应当由征收单位调查核实并作出补偿与否的决定，而不应当浪费行政执法部门的资源，由执法部门进行调查。因此，与上述“重复处理”相关，该涉案处理决定认定的行政行为相对人错误，没有事实和法律依据，应当撤销。

04 案例意义

征收行为是规范、严肃的具体行政行为，必须严格依法行政。从以上两个案例，我们明确得知以下两点：

一是不能以查处违法建设作为“逼迁”的手段。上述两个案例中的违法建设早已有之，早不查，晚不查，偏偏在征收公告后动迁出现僵局时查处违法建设，有关部门将“查违”作为“逼迁”的手段，显然目的不具有正当性。

二是行政机关应及时依法行政，不能“懒政”。《国有土地上房屋征收与补偿条例》已经对查处违法建设与实施征收的关系作出了明确规定，即在征收公告发布前应当对未经登记的建筑进行调查、认定与处理。然而，实务中这一工作并未普遍、详尽开展。无疑，这是一种“懒政”行为。