裁判摘要

（摘自（2019）最高法行申3615号行政裁定）

关于申请人提出《限期拆除决定》不是行政处罚，系行政强制措施，故不存在集中行使处罚权的问题。此种认识，显然是混淆了对行政强制措施和行政强制执行的理解。《行政强制法》第十七条规定的行政强制措施是指在行政处罚决定作出前，行政机关采取的强制手段，通常是为了迅速查处违法行为而作出的临时性处置；而行政强制执行是在行政处罚决定作出后，为执行该行政处罚所采取的强制手段，二者具有显著区别。根据前述分析，南宁经开区管委会负责南宁经开区城市管理综合行政执法工作，获得包括依照《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定对违法建筑依法作出行政处罚，和第六十八条规定受南宁市政府“责成”实施强制拆除违法建筑的法定职权。行政处罚之后作出的强制拆除行为系行政处罚作出后采取的行政强制执行，并非行政强制措施。申请人主张《限期拆除决定》不是行政处罚，系行政强制措施主张缺乏法律依据，本院不予支持。

律师评析

实践中，对责令限期拆除行为的法律性质认识不一。至少存在着行政处罚说、行政强制说、行政强制执行前的告知程序说、行政命令说等多种观点。史律师认为：违反规划的“责令限期拆除”应当属于行政处罚。理由如下：

一、从概念上看，责令限期拆除是行政机关对行政相对人的财产上的最终制裁，属于行政处罚。

新《行政处罚法》首次明确了行政处罚的定义，第二条给明确规定：“行政处罚是指行政机关依法对违反行政管理秩序的公民、法人或者其他组织，以减损权益或者增加义务的方式予以惩戒的行为。”行政处罚具有终局性，对于相对人的权利影响是最终的。

二、从目的上，责令限期拆除应属于行政处罚。

行政处罚的目的是通过设定新的义务、通过影响相对人的实体权利达到行政管理秩序回归正常的目的。

三、从立法上，责令限期拆除属于行政处罚。

虽然《城乡规划法》尚未明确违反规划时的“责令限期拆除”的法律属性，但《土地管理法》第七十八条、第八十三条的规定，其中有“行政处罚”等表述，认为“责令限期拆除”属于行政处罚。

从本质上，违反用地规划和违法用地，很多地方存在行为与结果上的重叠，违反用地规划导致的限期拆除和违法用地导致的限期拆除的处罚性质并无区别。

四、最高法司法解释和司法实践，认为责令限期拆除属于行政处罚。

根据最高人民法院发布的法发〔2020〕44号（最高人民法院印发《关于行政案件案由的暂行规定》的通知），《暂行规定》规定一级案由为行政行为，在二级案由“行政处罚”项中的三级案由第15项即为“责令限期拆除”。由此可见，最高法在司法实践中将责令限期拆除行为归于行政处罚。上文（2019）最高法行申3615号行政裁定便支持此观点。

综上，明确责令限期拆除属于行政处罚，有利于审查判断其合法性的明确程序依据，可以依据《行政处罚法》的规定保障了当事人陈述、申辩、听证、复议诉讼等权利。