近年来因环保、产业升级等原因各地关停取缔了大量的中小企业，期间采取了断水、断电、查封设备、清原料、清产品、堵门等各式各样的违法措施，参与行政机关有环保部门、城管、街道办事处、镇政府等。当被关停取缔的企业不服，提起诉讼时，却遇到了阻力，有的法院却以“没有政府实施了关停取缔行为的证据或者应当对关停取缔中实施的查封、断水、断电等各具体措施分别起诉”为由裁定不予立案或裁定驳回起诉。那么行政机关所对企业实施的“关停取缔”行为是否属于行政诉讼的受案范围呢？根据《行政诉讼法》及司法解释的规定，“关停取缔”行为是可诉的。首先，虽然《行政诉讼法》中列明的受案范围中没有“关停取缔”行为，但是《行政诉讼法》规定“认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。”属于行政诉讼受案范围。其次，断水、断电、查封设备、清原料、清产品、堵门等各式各样的行政强制措施只是实施“关停取缔”的过程性行为（即某一个具体程序性环节），要求撤销或确认“关停取缔”违法属于有具体的诉讼请求。通过代理的苏州某企业诉苏州市相城区渭塘镇人民政府关停取缔纠纷案和最高院的裁判案例，此争议也予以明确了“关停行为”本身完全可以表现为一种行政事实行为，不宜苛求当事人必须择出其中的某一个具体程序性环节才允许起诉。从当事人权利救济的便捷性和可得性角度看，给予其相关诉权有利于人民法院统筹多方面因素综合作出审查判断，有利于实质性化解涉案行政争议。

【苏州某企业诉苏州市相城区渭塘镇人民政府关停取缔纠纷案】

苏州某企业是2009年依法成立的个体工商户，从事家具生产加工。2018年3月渭塘镇“散乱污”企业（作坊）淘汰整治领导小组办公室、渭塘镇凤凰泾村村民委员会向企业作出《渭塘镇“散乱污”企业（作坊）整改告知书》，要求企业2018年6月30日完成整改，逾期未完成整改，渭塘镇将依法实施关停取缔。2018年8月渭塘镇“散乱污”企业（作坊）淘汰整治领导小组办公室、渭塘镇凤凰泾村村民委员会向企业作出《渭塘镇“散乱污”企业（作坊）淘汰整治告知书》，称“经排查梳理，你企业（作坊）属于相城区散乱污”淘汰类型，现以书面形式告知你单位于/年/月/日前完成关停。”。2018年9月渭塘镇“散乱污”企业（作坊）淘汰整治领导小组办公室、渭塘镇凤凰泾村村民委员会向企业作出《渭塘镇“散乱污”企业（作坊）淘汰整治告知书》，称“经排查梳理，你企业（作坊）属于相城区散乱污”淘汰类型，现以书面形式告知你单位于2018年9月18日前完成关停。”，同日渭塘镇“两减六治三提升”专项行动领导小组办公室对企业的供电设备张贴封条予以查封，导致企业无法正常生产。后又组织人员守在原告企业门口，只允许出，不允许企业进材料。后还组织人员强行拆走部分设备。企业认为苏州市相城区渭塘镇人民政府没有关停取缔企业的法定职权，为了配合整治要求，2017年企业曾投入大量资金购置环保设备，并经检测合格。根据渭塘工业企业资源集约利用综合评价分类结果，企业属于B类鼓励提升类，不属于淘汰类。企业不服依法起诉，要求确认对企业实施关停取缔的行为违法。2019年3月20日江苏省苏州市相城区人民法院作出（2019）苏0507行初13号行政裁定，对企业的起诉，不予立案。经苏州市中级人民法院二审，作出（2019）苏05行终269号行政裁定书，裁定撤销一审裁定，由相城区人民法院立案受理。

【最高法裁判要点】

人民法院审查诉讼请求是否明确、具体，应根据原告的起诉状等材料予以综合审查、审慎判断。有权利则有救济，对于当事人提出的合法合理的诉求，人民法院应当高度重视，依法及时受理。在本案在案证据可以证明存在关停砖厂行为，且可以初步推定该关停行为系被申请人组织实施的情形下，一审法院以荣兴砖厂未能提供证据证明为由裁定驳回起诉，显失偏颇。而二审法院则指出所诉“关停行为”包括下发相关通知、批复、督查送阅件、供电局停电、水务局停水等一系列行政行为，以起诉不符合“有具体的诉讼请求和事实根据”的起诉条件为由不支持当事人的上诉请求，亦存在不当。“关停行为”本身完全可以表现为一种行政事实行为，不宜苛求当事人必须择出其中的某一个具体程序性环节才允许起诉。从当事人权利救济的便捷性和可得性角度看，给予其相关诉权有利于人民法院统筹多方面因素综合作出审查判断，有利于实质性化解涉案行政争议。

【最高法裁判文书】

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

（2017）最高法行申4073号

再审申请人（一审原告、二审上诉人）：二连市荣兴砖厂。住所地：内蒙古××××××。

法定代表人：张富，该厂厂长。

委托诉讼代理人：李军，北京大铭律师事务所律师。

委托诉讼代理人：石永艳，北京大铭律师事务所律师。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）：内蒙古自治区锡林郭勒盟二连浩特市人民政府。住所地：内蒙古自治区锡林郭勒盟二连浩特市创业路。

法定代表人：刘志平，该市人民政府市长。

再审申请人二连市荣兴砖厂(以下简称荣兴砖厂)因诉内蒙古自治区锡林郭勒盟二连浩特市人民政府(以下简称二连市政府)行政强制及行政赔偿一案，不服内蒙古自治区高级人民法院(2017)内行终1号行政裁定，向本院申请再审。本院依法由审判员王晓滨、审判员张艳、审判员李纬华组成合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。

荣兴砖厂以二连市政府强行关停砖厂致其合法权益受损为由，向内蒙古自治区锡林郭勒盟中级人民法院提起行政诉讼，请求法院确认上述关停行为违法，并赔偿违法关停期间造成的经济损失（以评估价为准）。

一审裁定书载明：荣兴砖厂诉称，2009年其经内蒙古自治区二连浩特市发展和改革委员会批准立项，工商部门合法登记，国土资源部门批准划定作业区域，环保部门批准生产。其从生产粘土砖转为以尾矿渣固体废物为原料生产多孔烧结砖，率先生产国家鼓励类的90多孔烧结砖，并于当年得到二连市政府节能技术改造财政奖励资金40万元，资金用于设备改造。2010年，二连市政府办公室印发二政办发（2010）16号《关于印发〈二连浩特市禁止生产和使用实心粘土砖实施方案〉的通知》（以下简称16号通知）。荣兴砖厂生产的90多孔烧结砖是二连浩特市唯一符合该文件“重点引进利用粉煤灰、矿渣等材料烧结多孔砖”规定的烧结砖。上述方案发布后，荣兴砖厂投入大量人力、物力、财力，对生产设备、工艺进行升级改造。在二连市政府责令关停、不准生产时，荣兴砖厂生产的90多孔烧结砖完全符合利用无毒无害固体废物生产新型墙体材料的规定要求。二连市政府相关部门《关于对二连浩特市周边砖厂的情况调研》提到荣兴砖厂“其主要生产原料为页岩、尾矿渣、煤灰渣等”，二党督发（2015）14号文件也认可荣兴砖厂为非粘土砖生产企业。2012年4月，荣兴砖厂因得知工商部门不予年检工商营业执照，两次上书二连市政府说明其利用粉煤灰、矿渣等材料烧结多孔砖的实际情况。二连市政府不顾企业存在的实际困难和合理诉求，下发二政发（2012）22号《关于限期关停重点区域粘土砖厂的通知》（以下简称22号通知），责令荣兴砖厂关停、不准生产，但该通知又明确规定“今后我市要鼓励利用无毒无害的固体废物生产新型墙体材料，加大粘土砖淘汰力度，推动新型墙体材料行业发展”。二连浩特市唯有荣兴砖厂已于2009年达到上述要求，至今没有其他砖厂达到该要求，但二连市政府连续四年强行关停荣兴砖厂。从责令关停、不准生产的文件下达至今，荣兴砖厂请求二连市政府公平公正依法行政，撤销对其作出的责令关停、不准生产的行政行为，但并未得到依法纠正。由于2011年至2014年间二连市政府违法行政，责令强行关停荣兴砖厂，给其造成巨大经济损失，故诉至法院。

二连市政府辩称：（一）荣兴砖厂所述“行政行为违法”无事实及法律依据。二连市政府根据《关于公布第三批限时禁止使用实心粘土砖城市名单的通知》（发改环资〔2009〕485号）要求，向政府各职能部门下发22号通知，通知各职能部门依法查清事实，对荣兴砖厂的违法行为采取措施。后经实际调查，荣兴砖厂存在环保验收不合法、未办理土地使用权手续而占用土地等违法问题。2014年5月7日，相关职能部门向二连市政府提交二经信合发（2014）44号《关于提请市政府对和平等三家砖厂予以关闭的请示》，其中明确说明荣兴砖厂存在诸多违法问题，应当予以关闭，但截至目前上述工作尚处于内部工作安排阶段，并未具体实施。二连市政府未对荣兴砖厂下发过“责令关停，不准生产”的行政决定书，未对其作出过行政行为，其权益也不存在被侵犯的可能性，因此荣兴砖厂请求确认关停行为违法的主张无事实及法律依据，不应得到支持。（二）荣兴砖厂所述“赔偿违法关停期间造成的经济损失”无事实及法律依据。其办理的《采矿许可证》已于2014年7月20日到期，后未及时办理采矿证延续手续，在已不具备继续合法开采、生产的条件下依然进行生产、经营。2011年至2015年期间荣兴砖厂因未按时发放工人工资，工人集体投诉到内蒙古自治区二连浩特市劳动部门，经劳动部门组织协调，发放了工人工资。2015年，荣兴砖厂因环保设施存在问题，具有违规行为，存在事故隐患，环保部门和安全生产监督管理部门下发行政决定书要求停产整改。2015年9月6日，荣兴砖厂向内蒙古自治区二连浩特市供电局递交书面申请，其中明确写明“荣兴砖厂于2015年9月3日停止生产机砖”。综上，可以得出荣兴砖厂一直在生产、经营，二连市政府未责令关停荣兴砖厂，荣兴砖厂所谓“因责令强行关停造成损失”的主张无事实依据，不应得到支持。

一审法院认为：《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定，公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。根据该规定，原告在提起诉讼时，应当负有证明被诉行政行为存在以及该行为由被告作出等基本事实的义务。本案中，虽然二连市政府于2012年4月9日作出22号通知，于2014年5月13日作出二政字（2014）29号《关于同意对和平等三家砖厂予以关闭的批复》（以下简称29号批复），但对关停荣兴砖厂的事实，荣兴砖厂未能提供证据证明，且二连市政府提交的内蒙古自治区二连浩特市人力资源和社会保障局关于荣兴砖厂拖欠员工工资、拒不支付劳动报酬一案的案卷材料可以反映出在2013年、2014年、2015年荣兴砖厂存在生产经营行为。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。本案中，荣兴砖厂提交的证据不能证明二连市政府关停荣兴砖厂的事实存在，依法应当驳回起诉。据此，一审法院于2016年10月14日作出（2016）内25行初14号行政裁定：驳回荣兴砖厂的起诉。

荣兴砖厂不服，向内蒙古自治区高级人民法院提起上诉。

二审法院查明：2016年3月30日，荣兴砖厂以二连市政府为被告，提起本案行政诉讼，起诉状载明的诉讼请求为确认二连市政府关停荣兴砖厂的行政行为违法，并赔偿违法关停期间造成的经济损失（以评估价为准）。根据荣兴砖厂提交的起诉状、上诉状以及荣兴砖厂的陈述，荣兴砖厂所诉“关停荣兴砖厂的行政行为”表现为：16号通知、22号通知、29号批复、2015年10月30日内蒙古自治区二连浩特市经济和信息化局二经信字（2015）80号《关于停止荣兴砖厂供电的通知》（以下简称80号通知）、2016年2月14日二连市政府督查室督查送阅件《关于我市粘土砖厂经营情况的报告》、供电局停电、水务局停水等系列行政行为。

二审法院认为：有具体的诉讼请求，首先要有明确、具体的被诉行政行为，而荣兴砖厂所诉“关停行为”包括16号通知、22号通知、29号批复、80号通知、督查送阅件、供电局停电、水务局停水等系列行政行为，不符合“有具体的诉讼请求和事实根据”的起诉条件，故一审裁定驳回起诉的结果并无不当。一审裁定关于“荣兴砖厂提交的证据不能证明二连市政府关停荣兴砖厂的事实存在”的认定不当，予以指正。据此，二审法院于2017年3月13日作出(2017)内行终1号行政裁定：驳回上诉，维持一审裁定。

荣兴砖厂不服，向本院申请再审，请求撤销一、二审裁定，依法指令其他法院再审或提审本案。主要事实和理由为：（一）16号通知、22号通知、29号批复以及80号通知均下发至荣兴砖厂，均系二连市政府对其作出的具体行政处罚行为。一审裁定认定荣兴砖厂未能提供证据证明二连市政府关停荣兴砖厂的事实，显然与事实不符，系认定事实不清。（二）荣兴砖厂在一审诉讼请求及庭审中均明确提出确认上述行政处罚行为违法，二审裁定认定不符合“有具体的诉讼请求和事实根据”的起诉条件，系适用法律错误。

本院认为：本案的争议焦点是再审申请人荣兴砖厂提起的本案诉讼是否符合法定起诉条件。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项之规定，公民、法人或者其他组织提起诉讼，应当有具体的诉讼请求以及相应的事实根据。本案在案证据显示，被申请人二连市政府于2012年4月9日作出限期关停重点区域粘土砖厂的22号通知以及于2014年5月13日作出同意对和平等三家砖厂予以关闭的29号批复，上述行政行为已经产生了外化效果。本案在卷材料亦反映出存在停水、停电等一系列行政强制行为。一审法院认为当事人的起诉缺乏事实根据，属于认定事实不清。根据当时有效的《最高人民法院关于适用<</span>中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二条第二款之规定，针对当事人未能正确表达诉讼请求之情形，人民法院应当予以释明。人民法院审查诉讼请求是否明确、具体，应根据原告的起诉状等材料予以综合审查、审慎判断。有权利则有救济，对于当事人提出的合法合理的诉求，人民法院应当高度重视，依法及时受理。在本案在案证据可以证明存在关停砖厂行为，且可以初步推定该关停行为系被申请人组织实施的情形下，一审法院以荣兴砖厂未能提供证据证明为由裁定驳回起诉，显失偏颇。而二审法院则指出所诉“关停行为”包括下发相关通知、批复、督查送阅件、供电局停电、水务局停水等一系列行政行为，以起诉不符合“有具体的诉讼请求和事实根据”的起诉条件为由不支持当事人的上诉请求，亦存在不当。“关停行为”本身完全可以表现为一种行政事实行为，不宜苛求当事人必须择出其中的某一个具体程序性环节才允许起诉。二审法院的分析理由碎片化了政府组织实施下的一系列关停政策表现，且未履行相应释明义务，即迳行裁定驳回上诉、维持一审裁定，确有不妥。本案从当事人权利救济的便捷性和可得性角度看，给予其相关诉权有利于人民法院统筹多方面因素综合作出审查判断，有利于实质性化解涉案行政争议。

综上，荣兴砖厂的再审申请符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第一、三、四项规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第九十二条第二款之规定，裁定如下：

一、本案指令内蒙古自治区高级人民法院再审；

二、再审期间，中止原裁定的执行。

审判长　　王晓滨

审判员　　张　艳

审判员　　李纬华

二〇一九年二月十三日

书记员　　宋芳菲