裁判要点

市、县人民政府及其土地行政主管部门在土地征收及补偿安置组织实施方面有着明确的职责分工。具体来讲，市、县人民政府的职责主要体现为征收土地方案的公告和征地补偿、安置方案的批准等；土地行政主管部门的职责主要是负责对征地补偿、安置方案的组织实施，其中包括征收土地的各项费用的支付等。市、县人民政府及其土地行政主管部门在土地征收过程中应当严格依照法定程序履行各自的法定职责，确保被征收人的正当权益获得公平及时的实现，否则将依法承担相应的法律责任。进而言之，征收土地补偿安置费用的支付一般情况下属于土地行政主管部门的职责，但市、县人民政府如未履行征收土地方案公告和征地补偿、安置方案批准等法定职责，则不能排除其亦负有支付征收土地补偿安置费用的职责，在此情形下，当事人如诉请判令行政机关履行支付征收补偿安置费用的职责或者确认行政机关未履行支付征收补偿安置费用的行为违法，市、县人民政府亦可成为行政诉讼的适格被告。

由于立案审查阶段主要是通过形式审查对明显不符合行政诉讼起诉条件的起诉予以排除，通常不对案件事实、证据等实质性问题进行审查，故针对当事人以市、县人民政府和土地行政主管部门为被告提起诉讼的，人民法院应当在立案受理后，在查明相关案件事实的基础上进一步确定适格被告。

裁判文书

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

（2019）最高法行再73号

再审申请人（一审起诉人、二审上诉人）：官华，男，1968年2月11日出生，汉族，住四川省成都市青羊区苏坡乡清波村××组。

再审申请人（一审起诉人、二审上诉人）:严翠兰,女,1969年3月28日出生，汉族，住四川省成都市青羊区苏坡乡清波村××组。

再审申请人官华、严翠兰因诉四川省成都市人民政府(以下简称成都市政府)、四川省成都市国土资源局(以下简称成都市国土局)土地征收补偿一案，不服四川省高级人民法院(2017)川行终831号行政裁定，向本院申请再审。本院于2018年12月14日作出（2018）最高法行申3696号行政裁定，提审本案。提审后，本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。

2017年5月11日，官华、严翠兰向四川省成都市中级人民法院提交行政起诉状，称其位于四川省成都市××苏坡乡××（以下××清波村××）的房屋在〔2007〕第11号《成都市人民政府征用土地公告》征地拆迁范围内，成都市政府、成都市国土局已对其宅基地、自留地、承包地、林园地在内的清波村××组全部土地实施征收，但未将征地补偿的各项费用全额支付给官华、严翠兰。官华、严翠兰遂以成都市政府、成都市国土局为被告提起诉讼，请求判决确认成都市政府、成都市国土局于2007年对其二人的承包地、林园地、自留地、私有房屋宅基地实施征收时，未将征地补偿的各项费用在3个月之内全额支付给其二人违法。

四川省成都市中级人民法院一审认为，成都市政府不属于实施征地补偿、安置方案实施职权的行政主体，官华、严翠兰将成都市政府列为被告属于错列被告，故不应以成都市政府确定本案管辖；而起诉成都市国土局的第一审行政案件，应当由基层人民法院管辖。经向官华、严翠兰释明后，官华、严翠兰拒绝变更。据此，该院遂作出（2017）川01行初485号行政裁定，对官华、严翠兰的起诉不予立案。

官华、严翠兰不服，向四川省高级人民法院提起上诉。

四川省高级人民法院二审认为，官华、严翠兰诉成都市政府、成都市国土局未将征地补偿的各项费用在3个月之内全额支付给官华、严翠兰违法，但成都市政府依法不是实施征地补偿、安置方案职权的行政主体，官华、严翠兰将成都市政府列为被告属于错列被告，而起诉成都市国土局的第一审行政案件，应当由基层人民法院管辖。对于本案不属中级人民法院管辖范围，一审法院已释明，但官华、严翠兰仍坚持不予变更。因此，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》规定，裁定对官华、严翠兰的起诉不予立案并无不当。该院遂裁定驳回上诉，维持一审裁定。

官华、严翠兰向本院申请再审称：1.其二人位于清波村××组的房屋面积1400平方米，在〔2007〕第11号《成都市人民政府征用土地公告》范围之内，属于征地拆迁范围;2.成都市政府、成都市国士局是实施征地拆迁的责任主体，但未履行《中华人民共和国士地管理法实施条例》第二十五条第四款规定的在3个月内支付各项土地补偿费用的行政职责，是本案适格的共同被告;3.二审认定事实错误，适用法律错误，程序违法，侵犯其二人合法的诉讼权利。请求撤销二审行政裁定，依法立案再审本案。

本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。征收土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付。根据上述规定，市、县人民政府及其土地行政主管部门在土地征收及补偿安置组织实施方面有着明确的职责分工。具体来讲，市、县人民政府的职责主要体现为征收土地方案的公告和征地补偿、安置方案的批准等；土地行政主管部门的职责主要是负责对征地补偿、安置方案的组织实施，其中包括征收土地的各项费用的支付等。市、县人民政府及其土地行政主管部门在土地征收过程中应当严格依照法定程序履行各自的法定职责，确保被征收人的正当权益获得公平及时的实现，否则将依法承担相应的法律责任。进而言之，征收土地补偿安置费用的支付一般情况下属于土地行政主管部门的职责，但市、县人民政府如未履行征收土地方案公告和征地补偿、安置方案批准等法定职责，则不能排除其亦负有支付征收土地补偿安置费用的职责，在此情形下，当事人如诉请判令行政机关履行支付征收补偿安置费用的职责或者确认行政机关未履行支付征收补偿安置费用的行为违法，市、县人民政府亦可成为行政诉讼的适格被告。本案中，官华、严翠兰的诉讼请求系请求确认成都市政府、成都市国土局在2007年土地征收时未将征地补偿的各项费用在3个月内全额支付违法。针对官华、严翠兰本案提出的诉讼请求，人民法院应当在对成都市政府和成都市国土局在案涉土地征收中履行法定职责的情况进行审查后，据此确定支付征地补偿安置费用的责任主体，进而认定成都市政府、成都市国土局是否为本案的适格被告。由于立案审查阶段主要是通过形式审查对明显不符合行政诉讼起诉条件的起诉予以排除，通常不对案件事实、证据等实质性问题进行审查，故针对官华、严翠兰以成都市政府、成都市国土局为被告提起的本案诉讼，人民法院应当在立案受理后，在查明相关案件事实的基础上确定本案的适格被告。本案一审未经立案受理迳行作出不予立案的裁定，二审维持一审裁定，处理方式显属不当。

《中华人民共和国行政诉讼法》第十五条第（一）项规定，对国务院部门或者县级以上地方人民政府所作的行政行为提起诉讼的第一审行政案件，由中级人民法院管辖。该法第二十二条第一款规定，人民法院发现受理的案件不属于本院管辖的，应当移送有管辖权的人民法院，受移送的人民法院应当受理。在案相关证据材料显示，案涉土地在原国土资源部作出国土资函〔2006〕533号《关于成都市城市建设农用地转用和土地征收的批复》后，成都市政府于2007年4月4日发布了〔2007〕第11号《成都市人民政府征用土地公告》,成都市国土局于2007年5月21日发布了〔2007〕第19号《征地补偿安置方案公告》，成都市政府办公厅作出《关于青羊区苏坡街道清江村三、八组及清波村二组征收土地补偿安置方案的批复》。上述证据材料如经查证属实，可以认定成都市政府在案涉土地征收中已依法履行了相应的法定职责，故负有支付征地补偿安置费用的行政机关系成都市国土局而非成都市政府。官华、严翠兰诉请确认未履行征收补偿安置费用违法，适格的被告应为成都市国土局，成都市政府并非本案的适格被告，故官华、严翠兰以成都市政府、成都市国土局为被告提起本案诉讼，如四川省成都市中级人民法院立案后开庭前发现成都市政府并非本案的适格被告，不属于其管辖或者不宜由其审理，应当在向官华、严翠兰释明后裁定将本案移送有管辖权的人民法院受理。

综上，针对官华、严翠兰以成都市政府、成都市国土局为被告提起的本案诉讼，一审在未经立案受理查明有关案件事实、尚不能确定成都市政府是否是本案适格被告的情况下，即以官华、严翠兰将成都市政府列为被告属于错列被告为由裁定不予立案，二审维持一审裁定，认定事实不清，适用法律不当，应予纠正。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百二十三条第（二）项之规定，裁定如下：

一、撤销四川省高级人民法院（2017）川行终831号行政裁定；

二、撤销四川省成都市中级人民法院（2017）川01行初485号行政裁定；

三、指令四川省成都市中级人民法院受理本案。

审 判 长　李德申

审 判 员　王海峰

审 判 员　杨　军

二〇一九年六月十九日

法官助理　杨屹梅

书 记 员　程　怡